Apuntes sobre la «ley de cabildeo»

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En septiembre de 2021, la Comisión de Transparencia y Probidad del Congreso emitió dictamen favorable a las iniciativas 5877 y 5783 que disponen crear la Ley de Cabildeo. Lo que hizo la comisión fue dictar un dictamen unificado a partir de ambas iniciativas y conciliar un texto que se discutiría en el pleno.

Sobre este proyecto de ley me permito hacer algunas observaciones que considero relevantes. En términos generales, la ley define el cabildeo, lo circunscribe al Organismo Ejecutivo, Legislativo y Corte Suprema de Justicia, crea un registro de cabildeo, establece sanciones tanto para quienes efectúan la actividad como para los funcionarios y obliga a los entes mencionados a promulgar códigos de buenas prácticas para cabilderos.

El aspecto más complicado al momento de diseñar una ley de cabildeo o que regule el lobbying es buscar un equilibrio tal que la regulación no constituya una barrera para el ejercicio de la libre expresión o para el derecho de petición. Que esto sea así depende de cuán bien se definan las actividades que se van a regular y cuáles están exentas de dicho marco normativo.

Al final del día un gran objetivo de una ley de esta naturaleza debería ser, en primer lugar, la transparencia. Es decir, que el público tenga claro qué intereses están en juego al momento de decidir si se adopta o no una ley o una política. En segundo lugar, otro gran objetivo debe ser crear una cancha pareja para todos los interesados en hacer escuchar su voz. Lo que se busca evitar es que personas con mayor poder económico o influencia tengan mejor acceso a los funcionarios que el resto.

Sobre el actual proyecto vale la pena mencionar algunas cosas. En primer lugar, se define de forma demasiado vaga lo que se considera cabildeo. El artículo 6 lo define como cualquier comunicación “que tenga por objeto transmitir, ideas, argumentos y propuestas” con el objetivo de “comunicar los intereses del sector o entidad que se representa”. Luego, en el artículo 23 intenta acotar mejor qué actividades se consideran concretamente cabildeo y lo restringe a toma de decisiones regulatorias.

Un problema grande, para todas las jurisdicciones, es distinguir entre lobby o cabildeo y la promoción de causas. Por ejemplo, ¿la Unidad por las víctimas de tránsito hace lobby o promueve una causa? El grupo promueve, entre otras cosas, que el Ejecutivo promulgue un acuerdo gubernativo que finalmente haga obligatorio la contratación de seguro de daños a terceros para el transporte colectivo y de carga.

De acuerdo con el proyecto de ley en discusión, la Unidad por las víctimas de tránsito es un sujeto activo de la ley de cabildeo (artículo 7), promueve la “adopción y reforma de leyes u otras medidas reglamentarias (literal “f” artículo 23). ¿Es deseable regular estos esfuerzos como cabildeo? Considero que no. Para hacer escuchar su voz y sugerir al presidente la reglamentación, deberían constituirse como lobistas conforme el proyecto de ley, por ejemplo, aunque no lo hagan de forma habitual.

Lo mismo aplica para los llamados tanques de pensamiento o universidades que, en determinado momento, pueden llegar a promover la aprobación de una ley, o, lo que es más frecuente, llegar a promover que una ley no se apruebe por considerar que sus investigaciones sugieren que es inconveniente. ¿Es esto lobbying? No necesariamente.

Si vemos la ley de EE. UU. el lobby se entiende como una actividad remunerada mediante la cual una persona (lobista) representa y defiende los intereses de alguien (una empresa, por ejemplo). El objetivo de la ley es saber a quién representa un lobista cuando hace contacto con un diputado o senador.

Creo que el punto central es definir lobbying con mayor claridad y entenderlo como una actividad remunerada que implica la defensa de un interés particular. Es legítimo que una empresa haga escuchar su voz respecto de la conveniencia o no de la adopción de una medida legislativa o reglamentaria y es legítimo que se valga de un personero que lo haga saber a las autoridades. Es deseable que dicho acercamiento sea transparente y ese debe ser el objetivo de la ley, pero sin entorpecer el ejercicio la libre expresión y el derecho de petición que se ejerce por otras vías como las antes mencionadas.

Creo que es muy importante revisar qué cosas se quieren regular como lobby en dicho proyecto de ley. Por otra parte, hay que revisar las sanciones que estipula la ley. No es aceptable que una sanción para una persona que haga cabildeo sea “actuar con dolo o mala fe en la atención de las solicitudes que se realizan con la intención de burocratizar el sistema de la administración pública” (literal b, artículo 31).

Tampoco es suficiente el tratamiento del conflicto de interés de acuerdo con el artículo 15 de dicha ley. No dice nada y dejará un marco de discreción no reglado que a la postre puede traer muchos problemas de implementación. El conflicto de interés debe ser materia de un capítulo de la Ley de Probidad o bien de un cuerpo legal en sí, no un artículo aislado de esta norma.

También valdría la pena revisar si las actividades exentas son suficientes de acuerdo con el artículo 24. Por ejemplo, sería deseable incluir expresamente las audiencias que puede llegar a hacer el Congreso con motivo de la promulgación de una ley, dado que es un espacio que debe ser de por sí público y abierto para que cualquier interesado haga llegar su dictamen u opinión técnica.

Dicho proyecto de ley “agotó” el primer debate en la sesión del 29 de marzo y el segundo debate en sesión del 20 de abril. Pongo entre comillas “agotó” porque, como ya es costumbre, no hubo un solo comentario y menos debate al respecto.

Recordemos que de acuerdo con el artículo 117 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo (LOOL) los primeros dos debates son teóricamente para discutir en términos generales el proyecto de ley, su importancia, conveniencia y es la oportunidad para plantear si alguna disposición es inconstitucional.

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