Cambio de criterio en el Congreso para conocer estados de excepción

La discusión sobre la aprobación de los estados de excepción ha cobrado relevancia en el debate nacional en los últimos meses. Primero, porque el Congreso en agosto demoró más de los tres días señalados en el artículo 138 constitucional en pronunciarse sobre un estado de calamidad decretado por el presidente. Segundo, porque se discutió si el proceso de ratificación, modificación o improbación debía hacerse en un debate o tres debates.

En auto de fecha 21 de agosto de 2021, dentro del expediente 4466-2021, la Corte de Constitucionalidad (CC) estableció que el silencio del Congreso después de tres días no equivale a improbación tácita de un estado de excepción. Pero dejó claro que el Congreso debe, forzosamente, pronunciarse en cualquier sentido cuando el presidente en consejo de ministros decrete un estado de excepción.

Lo que siguió fue un recurso de aclaración y ampliación planteado por la Junta Directiva del Congreso en que cuestionaba si podía proceder en un debate o tres. Allí la CC resolvió, en auto de aclaración y ampliación de fecha 23 de agosto de 2021, expediente 4466-2021, abordó la cuestión.

La CC concluyó que el Congreso tiene a su alcance dos fórmulas: la aprobación en un solo acto, el cual puede asumirse por mayoría absoluta (mitad más uno del total de diputados que integran el Congreso) o decidir el camino de los tres debates que, como establece la Ley Orgánica del Organismo Legislativo (artículo 112) deben ser en tres días distintos.

La Corte dijo que de optar por la segunda fórmula (tres debates) eso no implicaba que debieran seguirse todos los pasos del procedimiento legislativo. Esto es, iniciativa, dictamen de comisión, etc. Pese a ello, “es factible que el Congreso de la República, supletoriamente, emplee las formas que usualmente utiliza para la formación normativa a efecto de decidir si ratifica, modifica o imprueba…”, siempre que lo haga dentro del término de tres días.

Bajo esa lógica que indicó la CC, el Congreso de la República procedió a discutir el estado de calamidad decretado por el presidente en agosto mediante decreto gubernativo 6-2021 en agosto, en tres debates.  La discusión estuvo llena de polémica especialmente por lo absurdo que resultó que el Congreso votar por “aprobar el decreto que dispone improbar” el estado de calamidad y acto seguido votar por “improbar el decreto que dispone improbar” el estado de calamidad, una auténtica línea de guion de comedia.

Lo que llama la atención es que apenas dos meses después, en la sesión de 25 de octubre de 2021, el Congreso cambió su criterio durante la discusión del estado de sitio que declaró el presidente mediante decreto gubernativo 9-2021. A medio debate, el diputado Cándido Leal, bloque VAMOS, presentó una moción privilegiada para proponer que se procediera a su aprobación en un solo acto con mayoría absoluta.

Dicha moción privilegiada se aprobó por 84 votos a favor. En su momento comenté que considero que el criterio adecuado es que el Congreso conozca y resuelva las declaratorias de estados de excepción en una sola sesión por tratarse de un acto de ratificación o desaprobación. Lo que llama la atención es que el Congreso cambie su criterio en apenas dos meses. 

A este punto cabe preguntarse si a partir de ahora el Congreso adoptará como regla resolver lo relativo a estados de excepción en un solo acto o si ajustará el criterio a conveniencia en cada caso concreto, lo cual sería desastroso para la certeza jurídica del país. Habría sido deseable que se adoptara un precedente legislativo para dejar clara la cuestión. 

Presupuesto 2021: asalto al país. ¿Qué hacer?

Video explicativo

El martes, 17 de noviembre, sesionaba en pleno el Congreso de la República. A las 4:30 p.m. la Comisión de Finanzas repartía el dictamen favorable al proyecto de presupuesto para 2021. Era un documento de 127 páginas. Lo normal era que cada diputado tuviera tiempo para leer el dictamen y conocer la aprobación del presupuesto en otra seisón.

Sin embargo, ese mismo martes a las 6:10pm el diputado Jorge García del bloque Prosperidad Ciudadana presentaba una moción privilegiada para solicitar cambiar la agenda de la sesión. ¿El motivo? Agendar ese mismo día conocer el presupuesto de la nación. El pleno aprobó dicha moción y entró a conocer el presupuesto.

A las 11pm el diputado Julio Longo del bloque FCN presentó moción privilegiada para conocer de urgencia nacional el presupuesto. ¿Qué significa esto? Que de declararse de urgencia nacional el decreto de presupuesto se aprobaría en UNA lectura en el pleno. El proceso normal consiste en tres lecturas en tres sesiones distintas. Necesitaban 107 votos para aprobar la declaratoria de urgencia nacional y tuvieron 110 votos.

A partir de ahí se consumó la traición a los guatemaltecos. El Congreso aprobaría en cuestión de horas un presupuesto de Q99.7 mil millones de los cuales casi Q34 mil millones serían financiados por deuda pública. En términos tanto absolutos como relativos era el presupuesto más alto que jamás hubiera aprobado el Congreso.

Las finanzas públicas quedan en vilo. En 2019 la deuda pública comparada con el Producto Interno Bruto (PIB) era de 26.6%. En marzo el Congreso había aprobado Q20 mil millones de endeudamiento para financiar los programas de ayuda por la pandemia. Pero ahora, con este presupuesto, los niveles de endeudamiento llegarían al 36% sobre el PIB.

Quizás todo mundo salga con la cantaleta de “es un nivel de deuda menor que el de otros países de la región”. Lo que no dicen es que lo importante es saber cuál es la capacidad de pago del Estado de Guatemala. Como es un Estado que recauda menos impuestos que sus pares, resulta que el nivel de deuda relativo a los ingresos tributarios llegaría a un 355%. Los expertos dicen que cuando esta cifra llega al 250% un país está en una situación delicada. Guatemala ya estaba en ese punto antes de aprobar este presupuesto.

Quizás estas cifras sean muy técnicas y aburridas para el lector. Prensa Libre publicaba la cifra siguiente: con los niveles de deuda de 2019 si dividíamos la deuda del país entre el número de habitantes, cada guatemalteco “debía” Q.9,600. Con la deuda aprobada en marzo de este año cada guatemalteco ya “debería” Q.11,224 y con el presupuesto aprobado por el Congreso el martes pasado, cada guatemalteco “debería” Q.13,152.

¿Qué hacer ahora? Los principales enemigos son la apatía ciudadana y el tiempo. La apatía ciudadana porque los políticos tienen que escuchar nuestra voz y dar marcha atrás. El presidente tiene el poder de vetar el decreto del presupuesto de 2021 y eso obligaría a que el Congreso vuelva a conocerlo. La ciudadanía debe exigir al Congreso que apruebe un presupuesto más bajo y ajustado a la realidad del país.

¿Por qué el enemigo es el tiempo? Porque la Constitución establece la fecha límite para aprobar el presupuesto cada año: el 30 de noviembre. Si el presidente veta el decreto de presupuesto demasiado tarde, no habrá tiempo de que el Congreso aprueba un nuevo presupuesto. ¿Qué pasaría? Continuaría el presupuesto vigente que es más alto (Q107 millardos) que el aprobado para 2021 por los préstamos que autorizó el Congreso en marzo para los programas de “ayuda” por la pandemia.

Así que la hoja de ruta está clara, pero no hay tiempo: el presidente debe vetar el decreto del presupuesto de 2021 cuanto antes y el Congreso debe aprobar un nuevo decreto de presupuesto antes del 30 de noviembre. Hagamos escuchar nuestra voz. #BastaYa

El antejuicio contra los magistrados de la CC: ¿Qué pasa?

Seguramente para el ciudadano informado, pero ajeno a la disciplina legal y a la jerga de los abogados, lo que ocurre parece incomprensible. Intentaré ofrecer una explicación de lo que ocurre y por qué estamos ante una situación que pone en riesgo nuestro orden institucional.

Antecedentes: la Corte de Constitucionalidad (CC) resuelve sobre la elección de cortes

El MP interpuso un amparo derivado de una investigación en la que dio a conocer que varios protagonistas del proceso de elección de Corte Suprema de Justicia (CSJ) y Cortes de Apelaciones (CdeA) se reunieron con el procesado Gustavo Alejos quien buscaría influir en la elección de Cortes. La CC resolvió el amparo del MP con lugar (Expediente 1169-2020). 

En dicha resolución CC ordenó al MP rendir un informe de la investigación, exponer los posibles delitos cometidos, el posible conflicto de interés de algunos aspirantes y ordenó al Congreso tener en cuenta estas situaciones para excluir a quienes no reúnan las condiciones de “idoneidad y honorabilidad”.

La denuncia contra magistrados de CC

Un aspirante a ocupar una magistratura denunció a los magistrados de la CC. ¿Motivo de la denuncia? A juicio del denunciante la sentencia de la CC se produce fuera de los límites de su competencia.

Por tener derecho de antejuicio, la CSJ conoció el asunto y ante la inhibitoria de sus titulares se integró como magistrados de CdeA. Estos decidieron tramitar el antejuicio y remitirlo al Congreso. La peculiaridad es que al menos seis de los que integran la CSJ son aspirantes para ocupar una magistratura y por lo tanto interesados en la causa que conocieron. 

El amparo a favor de los magistrados de la CC

Ante el trámite del antejuicio, el procurador de los derechos humanos y algunos particulares interpusieron un amparo contra lo resuelto por la CSJ. ¿El motivo? Como lo expliqué en una entrada hace más de un año, no se puede perseguir a los magistrados de la CC por disentir de sus resoluciones. Criterio sostenido por la CC desde 1995.

A la CC le compete conocer los amparos contra la CSJ.  De este modo, ante la inhibitoria de los magistrados Neftaly Aldana, Dina Ochoa y la ausencia de Henry Comte, integraron el tribunal tres de los magistrados denunciados. Resolvieron otorgar amparo provisional a favor de los magistrados denunciados y dejar en suspenso el trámite del antejuicio.

Mi opinión: ¿actuó bien la CC? ¿son intocables los magistrados?

Más o menos esclarecidos los hechos, procedo a comentar mi breve opinión sobre lo sucedido y sobre algunas críticas recurrentes que he visto en distintos espacios.

No olvidemos que estamos ante un fallo de un tribunal constitucional. En esta materia se hace más evidente que no existe una sola interpretación posible de la Constitución. El lenguaje que usan las constituciones es por su propia naturaleza amplio y en el texto constitucional encontramos principios y valores que habrá que conciliar. El profesor Rodolfo Luis Vigo lo explica con claridad:

“Esa posibilidad de encontrar más de una respuesta en buena medida está ligada a que la Constitución se ha reconocido como fuente del Derecho, y en ella hay básicamente principios, valores o derechos humanos que tienen esa capacidad potencial de generar respuestas en manos de juristas preparados para ello”. 

De la interpretación De la ley a la argumentación

Dicho eso, resulta improcedente endilgar responsabilidad a un juez constitucional simplemente por el contenido de su resolución. Ahora bien, ¿quiere decir esto que son intocables? Por supuesto que no. Si, por poner un ejemplo, existieran indicios de que un juez constitucional recibe un soborno para beneficiar a una parte, pues es perfectamente dable el encausamiento criminal.

La otra gran pregunta es, ¿podía la CC “auto ampararse”? Para muchos el hecho de que los magistrados afectados hayan intervenido resulta cuando menos cuestionable. El artículo 170 de la ley de amparo establece:

“A los Magistrados de la Corte de Constitucionalidad no se aplican las causales de excusa establecidas en la Ley del Organismo Judicial ni en cualquiera otra ley. Cuando a su juicio, por tener interés directo o indirecto, o por estar en cualquier otra forma comprometida su imparcialidad, los Magistrados podrán inhibirse de conocer, en cuyo caso se llamará al suplente que corresponda.” (Resaltado propio)

De acuerdo con la ley, inhibirse es optativo. Quizás podamos aplicar alguna crítica de carácter ético y argumentar que debieron agotar el proceso de llamar a todos los suplentes. O podemos hacer una crítica al sistema y decir que en casos como el particular no existe en ley una solución adecuada. En otras latitudes, se da el caso que por la doctrina de la necesidad un juez puede conocer al no haber otro competente:

“La doctrina de la necesidad permite a un juez que de otro modo debería abstenerse o sería recusado conocer de una causa y fallarla cuando, de no hacerlo, pudiese producirse una injusticia. Esto puede suceder cuando no haya otro juez razonablemente disponible que no esté igualmente descalificado o si una postergación o juicio inconcluso causaría problemas muy graves o si el tribunal no pudiese constituirse para entender del asunto correspondiente y fallarlo si el juez en cuestión no participara”.

Comentario relativo a los Principios de Bangalore sobre la conducta judicial

Se puede someter a discusión la doctrina anterior dado que no había otro tribunal competente para conocer el caso. De momento la CC solo ha resuelto otorgar el amparo provisional. Hace falta aun que la CC dicte una sentencia definitiva y uno esperaría que al momento de dictarla puedan conocerlo otros magistrados que no forman parte de la denuncia. Al menos para ese momento, el sistema ofrece una solución que garantiza la imparcialidad.

Mi opinión, en la arena política, es que esta denuncia no es una iniciativa por el Estado de Derecho. Es un burdo ataque de la clase política que ha visto interrumpida su agenda de nombrar magistrados afines a sus intereses a partir de lo resuelto por la CC. Es una venganza muy burda. Mientras tanto ponen en riesgo la institucionalidad y el orden constitucional y democrático del país.

Ampliación de presupuesto por crisis de COVID-19: ¿eran todos los gastos aprobados urgentes y necesarios?

La semana pasada explicamos en qué consistía el paquete de ayuda que aprobó el Congreso la madrugada del pasado 3 de abril. El fin de semana aprobaron otros decretos de urgencia que también ampliaron el presupuesto. Dar seguimiento al aumento total de presupuesto se hace difícil dado que las aprobaciones se hacen por montos parciales.

En este espacio, presentamos un cuadro que resume las ampliaciones del presupuesto que hicieron los decretos 12-2020, 13-2002 y 20-2020 y una explicación para todo público de lo que significan estos cambios.

Egresos:

EntidadMontoDecreto
Ministerio de Gobernación Q             450,000,000Decreto 12-2020
      Incremento salarial Q             150,000,000Decreto 20-2020
Minsterio de Educación (Salarios) Q             567,500,000Decreto 12-2020
Nómina por aumento salarial Q             500,000,000Decreto 20-2020
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social 
           Atención COVID-19 Q             800,000,000Decreto 12-2020
           Sueldos y salarios Q             400,000,000Decreto 12-2020
           Infraestructura  salud Q               30,000,000Decreto 20-2020
           Adquisición ventiladores, pruebas COVID, equipo, trajes Q             370,000,000Decreto 20-2020
           Bono riesgo personal expuesto Q               26,000,000Decreto 20-2020
Ministerio de Trabajo (ampliación adulto mayor) Q               50,000,000Decreto 12-2020
Ministerio de Economía  
            Fondo micro, pequeñas y medianas empresas Q             400,000,000Decreto 12-2020
            Fondo especial proteccion al empleo Q          2,000,000,000Decreto 13-2020
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación Decreto 12-2020
          Agricultura campesina (Ampliación de cobertura) Q               50,000,000Decreto 12-2020
          Adquisición de alimentos Q             350,000,000Decreto 12-2020
Ministerio de Desarrollo Social Q             350,000,000Decreto 12-2020
          Bono familia Q          6,000,000,000Decreto 13.2020
Ministerio de Comunicaciones Q             724,000,000Decreto 20-2020
Obligaciones a cargo del tesoro 
          Fondo de protección de capitales Q             250,000,000Decreto 12-2020
           INDE Q             270,000,000 Decreto 13-2020
        Crédito Hipotecario Nacional Q          2,730,000,000Decreto 13.2020
        Contraloría Q             120,000,000Decreto 20-2020
        INACIF Q               22,000,000Decreto 20-2020
        IDPP Q               42,000,000Decreto 20-2020
        Oficina prevención tortura Q               10,000,000Decreto 20-2020
        Incentivos forestales Q             200,000,000Decreto 20-2020
        CODEDES Q             600,000,000Decreto 20-2020
        Ministerio Público Q             294,900,000Decreto 20-2020
        INDE (subsidio energía) Q             360,000,000Decreto 20-2020
       Fondo para la vivienda Q             100,000,000Decreto 20-2020
       Organismo Judicial Q             350,000,000Decreto 20-2020
       Instituto para la Asistencia y Atención a la víctima Q               40,000,000Decreto 20-2020
Servicio de la deuda pública Q          1,200,000,000Decreto 20-2020
TOTAL Q        19,806,400,000

Como verá, el monto total de las ampliaciones presupuestarias asciende a casi Q20 mil millones. El presupuesto original para 2020 era de Q87.7 mil millones, con lo cual estas ampliaciones aumentan el presupuesto original en un 22.6%. ¿Cómo se financiará este aumento de presupuesto? De la siguiente manera:

Ingresos
MontoOrigenTipoDecreto
 Q            3,667,500,000 De organismos e instituciones regionales e internacionalesDeuda externaDecreto 12-2020
 Q     11,000,000,000.00Banguat: emisión de billetes para pagar deuda de gobiernoMonetización de deudaDecreto 13-2020
 Q          298,600,000.00BonosDeuda externaDecreto 20-2020
 Q       4,840,300,000.00Préstamos variosDeuda internaDecreto 20-2020
 Q          19,806,400,000Total

En pocas palabras, ¿en qué se gastará todo ese dinero?

Ver las tablas es un poco confuso. Explicaremos en qué se gastarán esos casi Q20 mil millones en palabras un poco más asequibles para el público general:

  1. Plan de rescate. Por la crisis causada por COVID-19: Q. 11 mil millones. Como lo explicamos, Q6 mil millones van al Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) para transferir hasta Q1,000 a personas en situación de pobreza. Otros Q3 mil millones al Fondo de Protección del Empleo que servirá para pagar Q75 diarios a los trabajadores cuyos contratos sean suspendidos y Q2 mil millones para un Fondo de Protección de Capital y Trabajo, que serán préstamos para profesionales y empresas en problemas.
  • Otras ayudas. Hay otras ayudas que suman unos Q4.1 mil millones. Unos Q630 millones van al INDE para apoyo a la tarifa social de energía eléctrica, unos Q400 millones son para compra de alimentos que debe hacer el MAGA y Q50 millones son para ampliar el programa de protección al adulto mayor a través del Ministerio de Trabajo. Otros Q2.7 millones van al CHN para préstamos.
  • Salud. Uno de los temas prioritarios era apoyar al sistema de salud a salir de esta crisis. En total se le asignan Q1.6 miles de millones más al Ministerio de Salud. De esos, Q426 millones serán para pago de salarios y un bono riesgo al personal de salud. Los restantes Q1.2 miles de millones serán para infraestructura hospitalaria, ventiladores, pruebas, equipo especial de protección, entre otros. Estos Q.1.6 millones apenas representa el 8% del total de ampliaciones presupuestarias.
  • Salarios. Esta es la parte más criticable del paquete. Aquí no tenemos en cuenta los salarios del sistema de salud para quienes es comprensible el aumento de salarios. Aquí se aprobó una ampliación de Q1 mil millones para pagar los aumentos salariales que negociaron Jimmy Morales y Joviel Acevedo en su momento. Hay otros Q450 millones que van para salarios del Ministerio de Gobernación, mismos que uno puede justificar cuando las fuerzas de seguridad trabajan 24/7 por el estado de calamidad. Pero el millardo que va para el sindicato de educación es muy cuestionable.
  • Planes de gasto público. Otro de los objetivos de estas ampliaciones presupuestarias es “impulsar” el gasto público que suman unos Q.1.3 miles de millones. En ese sentido, hay un monto de Q600 millones que irá a los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDEs). Lamentablemente, la corrupción en los CODEDEs es enorme y lo más probable es que esos Q600 millones sean un botín que se repartirán los actores involucrados. También hay un presupuesto de Q724 millones para que el Ministerio de Comunicaciones ejecute varias obras.
  • Fortalecimiento a la justicia. Se aprobaron unos préstamos que sumando llegan a Q1 millardo para fortalecimiento y modernización del sector justicia. Eso incluye un préstamo por US$60 millones para el MP y fondos para la cuestionable Oficina para la prevención de la tortura y la inoperante Contraloría de Cuentas. Eran compromisos previamente adquiridos.
  • Servicio de la deuda. Hay Q1.2 miles de millones para pagar el servicio de la deuda pública. Quizá el único comentario que se puede hacer es si en ese rubro cabía la posibilidad de negociar algún acuerdo con los acreedores institucionales para demorar el pago de intereses dada la situación actual.

Como podrá apreciar el lector, hay una parte considerable de los gastos que se pudo cuestionar oportunamente. Es el caso del presupuesto para pagar al sindicato de educación. Por otra parte, hay fondos que tendrán un destino poco transparente como el dinero que irá a los CODEDES.

Nadie puede cuestionar que los paquetes de rescate económico eran necesarios dado que una parte importante del sector productivo está paralizado por las medidas de distanciamiento social. La gran pregunta será, ¿será capaz el gobierno de ejecutar esos ambiciosos planes de ayuda? ¿llegará la ayuda a los más necesitados a tiempo y de forma transparente? ¿llegarán esos créditos a las empresas que lo necesitan de forma oportuna? ¿o cerrarán muchas empresas antes de que la ayuda llegue? Esperemos por el bien de nuestro país que el gobierno tenga éxito.

El nuevo Tribunal Supremo Electoral (TSE)

El nuevo Tribunal Supremo Electoral

La sesión del martes, 17 de marzo de 2020 terminó con la elección de 5 magistrados titulares y 5 suplentes para el periodo 2020-2026 del Tribunal Supremo Electoral (TSE). La elección fue accidentada porque estaba de por medio la discusión de otros proyectos que se propusieron para hacer frente al impacto económico de la pandemia del COVID19. Pero al final se eligió TSE.

Las diferencias con la elección de CSJ y Salas de Apelaciones

La principal diferencia entre la elección de TSE y la de Corte Suprema de Justicia (CSJ) y Salas de Corte de Apelaciones (SdeCdeA) es que la comisión de postulación era más pequeña. Frente a los 37 comisionados que forman las comisiones de postulación de CSJ y SdeCdeA, la de TSE está integrada por 5 miembros: el representante del Colegio de Abogados (Yuri Búcaro), el rector de USAC (Murphy Paiz), el representante de los rectores de las universidades privadas (Roberto Moreno de la UVG), el decano de Derecho de la USAC (Gustavo Bonilla) y el representante de los decanos de las facultades de Derecho de las universidades privadas (Juan José Rodil, U da Vinci). Cada cual con su respectivo suplente.

Esta comisión envió una nómina de 20 candidatos de la cual el Congreso eligió a los 5 magistrados titulares y 5 suplentes. La segunda diferencia importante respecto de la elección de magistrados de CSJ y SdeCdeA es que para TSE se necesitan dos tercios de los votos totales, es decir, 107 votos. Era la primera vez que la alianza oficialista conformada por VAMOS, TODOS, UCN, FCN, Prosperidad Ciudadana, Unionista, VALOR, parte de BIEN, parte de Victoria, y parte del PAN, debía buscar el apoyo de la UNE para lograr los votos necesarios.

En ese orden de ideas, los acuerdos para nombrar a los magistrados titulares estuvieron por entre los 139 y 147 votos. En tanto que la elección de magistrados suplentes fue más reñida por la salida de UCN y otros diputados y se zanjó con la mínima de 107 votos.

Los cinco magistrados titulares:

Es difícil resumir los perfiles de todos, pero para tener una idea general, a continuación, damos unas líneas generales de los cinco magistrados titulares:

1.    Rafael Rojas Cetina

Actual magistrado de la CSJ. Leyó los tiempos y en 2016-17 fue un aliado de la lucha contra la corrupción protagonizada por MP y CICIG. Lideró la propuesta de reformas a la Constitución para el sector justicia, impulsó la ley de registro de agresores sexuales, por ejemplo. Con el paso del tiempo, pasó a ser defensor del status quo y un actor más hostil a las causas que se impulsaban desde el MP y CICIG. Muchos leen su nombramiento en esta clave. 

2.    Mynor Custodio Franco Flores.

Es un viejo conocido del sistema de justicia. Tiene más de 30 años de servir al organismo judicial y lo ha hecho como magistrado de sala de apelaciones y de Corte Suprema de Justicia (CSJ). Se le recuerda porque fue parte del cuestionado proceso de elección de CSJ de 2009 en el cual el entonces comisionado de CICIG, Carlos Castresana, hizo señalamientos contra 6 integrantes de la nómina que envió la Comisión de Postulación, entre ellos Mynor Franco. Castresana hablaba de una estructura paralela, formada por el Rey del Tenis, Roberto López Villatoro. Finalmente, Franco fue designado a la CSJ y otros tres magistrados designados fueron reemplazados como consecuencia de los señalamientos.

3.    Blanca Alfaro

Fue alcalde de Masagua, Escuintla por el Partido Patriota en 2012 y por el partido LIDER en 2016. Las elecciones pasadas fue la compañera de fórmula de Edwin Escobar. Sin cuestionar sus méritos, el gran problema con su nombramiento es el notorio conflicto de interés que puede tener pasar de la política partidista directamente a la autoridad electoral. 

4.    Irma Elizabeth Palencia Orellana

Era actualmente magistrada a Sala de Apelaciones y tiene un recorrido en el Estado como asesora del RIC y ha trabajado en la Procuraduría de Derechos Humanos. En 2012 estuvo en la terna para elegir PDH, pero fue elegido finalmente Jorge de León Duque. En 2017 estuvo cerca de integrar la terna final, pero por muy poco le ganó Ricardo Alvarado Ortigoza.

5.    Gabriel Aguilera Bolaños

Quizá el cuadro más interesante entre los magistrados titulares. Ha sido docente en varias universidades privadas y tiene experiencia en la práctica privada. Fue viceministro de trabajo en el anterior gobierno y luego asumió la cartera de trabajo. Fue ajeno a la embestida en contra de la lucha contra la corrupción que emprendió Morales y se caracterizó como un perfil técnico dentro de la administración anterior.

Los cinco magistrados suplentes:

En líneas generales, de los cinco magistrados suplentes, se puede decir esto:

1.    Marco Antonio Cornejo Marroquín

En el gremio es conocido por sus años en la práctica privada. Fue uno de los abogados de Efraín Ríos Montt en el juicio por genocidio y es de las filas del FRG. Con ese partido fue diputado al PARLACEN donde buscó la presidencia, pero la perdió contra Julio González Gamarra de la UNE.

2.    Noé Ventura Loyo

Es otro conocido del sistema de justicia guatemalteco. Ha sido comisario, oficial y secretario de tribunales y en 2009 y 2014 elegido magistrado de Sala de Apelaciones. Su elección en 2009 se atribuyó a vínculos con el extinto FRG, pues benefició en algún momento al general Ríos Montt. El año pasado fue protagonista por presentar un amparo contra la elección de Corte Suprema de Justicia. Su amparo fue declarado con lugar por la Corte de Constitucionalidad.

3.    Alvaro Cordón Paredes.

Tiene una trayectoria en la práctica privada. Trabaja en su firma de abogados, tiene varios posgrados y destaca en la vida pública ser árbitro de la Comisión de Resolución de Conflictos de la Cámara de Industria de Guatemala. 

4.    Marlon Josué Barahona Catalán

Es un abogado con experiencia en la práctica privada y en la vida pública en varias instituciones, aunque no ha ocupado nunca una judicatura. Ha sido asesor en la PDH, Comisionado Presidencial de Transparencia y Gobierno Electrónico, letrado en la Corte de Constitucionalidad, asesor del presidente de la CC, entre otros.

5.    Gabriel Gómez

Sin duda uno de los perfiles más interesantes. Gabriel Gómez tiene experiencia en la prevención de delitos financieros y fue uno de los expertos que colaboró en la creación de la Ley contra el lavado de dinero, ayudó a diseñar la Intendencia de Verificación Especial (IVE) de la cual fue director y también colaboró en la creación del reglamento de la Ley de extinción de dominio. Ha ejercido en la práctica privada y fue vicepresidente regional de cumplimiento de Citibank. De 2009 a 2014 se desempeñó como magistrado de la Corte Suprema de Justicia.

¿Indemnizar a los diputados?

Hace unos días el presidente del Congreso dio a conocer que la legislatura anterior resolvió pagar indemnización a los diputados que no lograron su reelección. Según dijo, serán los tribunales quienes decidan si se debe pagar o no.

Quizá serán los tribunales quienes decidan. Comentaré al lector qué dicen las normas vigentes al respecto. En segundo lugar, veremos que hubo tres casos donde se discutió la indemnización para diputados y los intentos siempre fracasaron por cuestiones de forma (como siempre), pero la Corte jamás discutió el fondo.

Las normas laborales

La base del razonamiento debe partir de los artículos 102 y 110 de la Constitución. El artículo 102 reconoce la indemnización cuando se “despida injustificadamente” a un trabajador, el 110 reconoce el derecho de los trabajadores del Estado de recibir indemnización cuando sean despedidos “sin causa justificada”.

Esto es muy básico, al fin y al cabo, indemnizar significa resarcir o reparar un daño o perjuicio. La indemnización por despido busca resarcir al trabajador por los perjuicios que le ocasiona el cese injustificado de sus labores.

El Código de Trabajo, por tanto, reconoce la indemnización en caso de que exista despido injustificado en contratos de plazo indefinido. La norma general es que, en caso de contratos a plazo fijo, la terminación del plazo no es un “despido injustificado”, sino el fin de la relación laboral por definición. En este caso no se puede hablar de indemnización.

Por esta última razón, la lógica nos dice que un diputado no puede alegar indemnización “por despido” porque fue elegido por un plazo de 4 años y, en caso de no ser reelegido, su contrato llega a su fin. Pero no es tan sencillo. En más de una ocasión se ha indemnizado a funcionarios que sirven por plazo determinado y en más de una ocasión han llegado estas polémicas a las cortes, como veremos a continuación.

El decreto 56-2003 y su inconstitucionalidad y una intentona en 2005

En el 2003 el Congreso aprobó el decreto 56-2003, ley que prohibía la indemnización a diputados, presidente y vicepresidente, magistrados que integran cortes y en general todo funcionario nombrado para un plazo fijo.

Sin embargo, un grupo de magistrados del Organismo Judicial impugnó la norma por la vía de la inconstitucionalidad. En el expediente 279-2004, la Corte de Constitucionalidad (la polémica “corte del FRG”) determinó que el pacto colectivo del Organismo Judicial reconocía la indemnización por cese de funciones para magistrados y jueces y aseguró que este decreto “menoscababa” los derechos laborales reconocidos en la Constitución y declaró inconstitucional el decreto 56-2003.

En general es una sentencia con muy poca argumentación. Uno echa de menos que no exista un razonamiento referente a la diferencia que pudiera existir entre la situación jurídica de los magistrados y los diputados, pero es inexistente.

En 2005, un grupo de diputados presentó un amparo ante la “omisión” de la Junta Directiva de emitir un decreto que fijara las prestaciones que deberían recibir los diputados que no habían sido reelegidos.

El caso, expediente 318-2005 de la CC, lamentablemente, no prosperó por un error en la autoridad impugnada. Los diputados señalaron como autoridad impugnada la Junta Directiva del Congreso y según la CC, debieron señalar como autoridad impugnada al Congreso. Una pena que por un formalismo excesivo la Corte no conociera el caso y conociera el fondo. Por tanto, en ninguno de los dos casos la Corte emite un pronunciamiento sobre la viabilidad o no de indemnizar a los diputados no reelegidos.

Caso 2007

En el año 2007 el Congreso aprobaba de urgencia nacional unas reformas a la antigua ley del servicio civil del organismo legislativo. Entre las modificaciones se incluía la indemnización para todos los diputados. Sin embargo, el diputado Oliverio García Rodas accionó por la vía del amparo denunciando un vicio de procedimiento legislativo.

En expediente 3623-2007, la Corte dio la razón a García Rodas pues se determinó que los diputados votaron por declarar de urgencia nacional una moción para reformar una ley distinta a la efectivamente aprobada. De esta cuenta, la Corte dejó sin vigencia la disposición que “legalizaba” la indemnización para diputados por vicios de procedimiento.

¿Entonces? ¿Pueden indemnizarlos o no?

Como podrá apreciar el lector, hay tres casos judicializados, pero la Corte nunca ha entrado a conocer el fondo. Si nos guiamos por la interpretación de normas laborales de la primera parte de esta columna, podríamos concluir que no hay base legal para indemnizarlos.

Mi opinión es que no sería procedente la indemnización porque no hay una norma legal que así lo establezca. En España, por ejemplo, el reglamento de prestaciones parlamentarias sí reconoce el derecho a percibir una indemnización por cese de funciones para aquellos parlamentarios que sirvan por más de 2 años.

El Congreso de Guatemala podría establecer una norma similar, pero de momento no existe. Tampoco creo que la población lo permita.

El nuevo gobierno

Después de una larga transición (cinco meses), asumió finalmente el nuevo gobierno. Repasemos rápidamente los retos del ejecutivo y la situación del Congreso.

Retos del nuevo ejecutivo

La nueva administración tiene muchos desafíos. Las últimas encuestas hechas en la segunda mitad de 2019, dan cuenta que aproximadamente un 40% de la población piensa que el principal problema de Guatemala es la inseguridad; cerca de un tercio piensa que es la mala situación económica. Esas deberían ser las prioridades del gobierno.

Hay muchos temas de fondo que deberían ser prioridad. En primer lugar, la desnutrición crónica es un drama que padecen la mitad de nuestros niños. Literalmente les roba el futuro. El presidente Giammattei hizo una mención especial sobre ese asunto durante su discurso inaugural y ojalá se dediquen los esfuerzos prometidos para resolver el problema. No hay que inventar el agua azucarada. Chile, por ejemplo, es un caso interesante y otros países también lo han logrado.

En segundo lugar, rescatar la educación pública y la sanidad será fundamental. La cobertura de educación primaria llegó casi a un 99% hace diez años y ahora ronda el 78%. Recuperar cobertura y dar educación de calidad será un reto. La mano de obra guatemalteca tiene un promedio de 6 años y medio de escolaridad. Para desempeñarse en una economía moderna, esto es insuficiente. El problema es que los recursos no abundan y el sindicato de educación es un obstáculo para ello. Deberá enfrentarse a ellos con determinación.

En salud hay muchísimos más desafíos. Aumentar la cobertura será fundamental y hace falta mucha inversión en infraestructura con un presupuesto modesto dada la baja recaudación y la rigidez presupuestaria. Para variar, en salud también encontrará sindicatos muy poderosos.

En finanzas públicas hay que prestar atención a la baja relación entre recaudación fiscal y Producto Interno Bruto que, de acuerdo con cifras preliminares de SAT, podría ser la más baja desde 1995. Por otra parte, el Ejecutivo deberá negociar una ampliación al presupuesto dado que no se aprobó presupuesto para 2020. Veremos cómo navega en un Congreso tan fragmentado.

El Congreso

Por primera vez habrá 19 bancadas en el Congreso, la fragmentación más alta en nuestra era democrática. La elección de Junta Directiva se logró por un estrecho margen: la bancada ganadora, afín al oficialismo, sacó 82 votos (81 era el requerido) y la planilla de oposición, liderada por la UNE, obtuvo 77 votos. El dato más relevante es que la UNE se desgranó: 6 diputados suyos votaron por la planilla oficialista y sus votos fueron decisivos para esa victoria.

La coalición de 82 diputados que hizo posible la Junta Directiva que va a presidir el oficialista Allan Rodríguez consta de los 17 votos de VAMOS, 2 de Victoria, 6 de VIVA, los 9 de VALOR, los 3 de Unionista, 6 de UNE, los 12 de UCN, los 7 de TODOS, los 3 de Prosperidad Ciudadana, 1 del PAN, los 5 de Humanista, los 7 de FCN-Nación y 3 de BIEN. En total 13 bancadas.

La gran pregunta es si esa alianza que permitió formar Junta Directiva permitirá aprobar temas como la ampliación de presupuesto u otra legislación que requiera el Ejecutivo para hacer gobierno. Por otra parte, habrá que ver cómo se comporte la bancada UNE, la más grande del Congreso. Han perdido 6 elementos y los números pueden crecer en función de cómo avance el proceso contra Sandra Torres y el proceso de cancelación del partido.

Por último, no debemos olvidar que en las próximas semanas y meses se jugarán temas clave en el Congreso: elección de magistrados de Salas de Apelaciones y Corte Suprema de Justicia y luego elección de magistrados del Tribunal Supremo Electoral. Dependiendo de las facciones que consigan tomar mayor control en estos nombramientos, veremos quién gana el pulso de poder en instancias clave del juego político.

Las leyes de la impunidad

¿120 diputados en el hemiciclo en noviembre? Quienes siguen las noticias saben que esto no es algo que suela pasar, menos en tiempos transición. Pero este 12 de noviembre sucedió. Se preguntará el lector qué puede motivar algo así. Juzguemos por los hechos: se sometió a discusión la iniciativa 5311 que contenía la “ley de aceptación de cargos” y por arte de magia surgieron 4 enmiendas que cambiarían la historia del proyecto original (acá el decreto final). Acá he publicado un análisis para los lectores interesados en profundizar. Por ahora, vamos a comentar algunas cuestiones básicas.

El presidente del Congreso rápidamente mostró su “sorpresa” por las críticas a lo aprobado aduciendo que el decreto no es más que lo que presentó en su momento la CICIG. Eso es una verdad a medias, porque las cuatro enmiendas presentadas cambiaron completamente el sentido original de la propuesta; y es un discurso polarizante porque, si bien CICIG propuso una ley de aceptación de cargos (no esta), eso no la hace automáticamente deseable o adecuada. 

¿Cuál es la crítica entonces? En concreto, son tres:

  1. Quien paga, sale libre: el espíritu original de una ley de aceptación de cargos es ofrecer beneficios a aquellos acusados que reconozcan su culpa, sí. Pero esos beneficios deben ser acordes a la gravedad del delito que se persigue. Por eso la versión original de la ley decía que si un imputado aceptaba su culpa, recibía una rebaja de la pena de prisión, pero esa rebaja no era conmutable. Es decir, que en la versión original si una persona era acusada de cohecho pasivo (recibir sobornos), que tiene una pena de 5 a 10 años de prisión, podía recibir un beneficio de rebaja de la pena de prisión. Así, en el mejor de los casos, podía pedir su rebaja de 5 años de prisión con lo cual hubiera ido a prisión 2 años y medio. ¿Qué aprobaron los diputados? Que esa rebaja se puede “conmmutar”, es decir, que la pena de prisión se puede “convertir” en el pago de una suma de dinero. Siguiendo mi ejemplo anterior, una persona acusada de cohecho pasivo puede aceptar los cargos, recibir una rebaja de pena de prisión de 5 años a 2 años y medio y acto seguido pagar una suma de dinero y marcharse impune sin poner un pie en prisión. Sale más barato ser corrupto ahora, ¿no?
  • Catálogo de delitos a la carta: aprendieron su lección de 2017 y ahora no cualquier delito es sujeto de este beneficio. La ley aprobada en definitiva excluye cerca de una veintena de delitos para los cuales no se puede aplicar este beneficio tales como asesinato, violación, secuestro, etc. Esto para decir que “esta ley no provocará la salida masiva de delincuentes comunes y mareros”. Pero olvidan mencionar que esta ley sí aplicará a delitos de delincuencia organizada, por ejemplo; aplica para delitos típicos de casos de corrupción como tráfico de influencias, cohecho activo y pasivo (pagar o recibir sobornos), peculado (robar fondos públicos), asociación ilícita, etc. ¿Por qué delitos se persigue a la mayoría de políticos acusados por corrupción desde 2015? Por los que acabo de enumerar y para los cuales sí aplica el beneficio de aceptación de cargos. ¿Coincidencia?
  • Aniquilar la figura del colaborador eficaz: el colaborador eficaz es aquel acusado por delitos relacionados con el crimen organizado que “delata” al líder de una estructura a cambio de un beneficio que puede ser la reducción de su pena o incluso su libertad. La generosidad del beneficio depende de la calidad de la información que el acusado dé. Si la información que da sirve para capturar a un pez gordo, el beneficio es grande; si la información es medianamente buena, el beneficio es menor. Esta ley, en cambio, dice que quien acepte cargos no puede recibir el beneficio de ser colaborador eficaz. ¿Cuál es el problema? Pues que con esta ley hay muy pocos incentivos para ser colaborador eficaz ahora que un acusado puede aceptar su culpa, recibir una reducción de la pena de prisión y luego “conmutar” esa pena de prisión y pagar una suma de dinero para salir libre. Es mejor salir libre sin los costos que lleva “delatar”  alguien y por eso la figura de la colaboración eficaz pierde fuerza. Sí, ya sé, los diputados que aprobaron esta ley me dirán que “el beneficiado por aceptación de cargos está obligado a declarar como testigo si lo citan”. Pero a diferencia de la colaboración eficaz, donde la rebaja de la pena depende de la calidad de la información proporcionada, en esta ley solo se obliga a comparecer como testigo y aunque proporcione información de poco valor, recibe el beneficio. Un desastre total.

Hay muchos más problemas, pero estos tres puntos son los más relevantes para informar al ciudadano común, que tiene un día ocupado y que los temas jurídicos y políticos le son ajenos. 

Por ahora, el decreto debe llegar al despacho del presidente Jimmy Morales. Morales tiene en sus manos vetar esta ley y evitar que entre en vigor o sancionarla y ordenar su publicación. ¿Hará lo correcto?

La incertidumbre del Convenio 169: falta de voluntad política

Un vacío legal desde hace 12 años

La Corte de Constitucionalidad (CC) ha estado en el ojo del huracán en más de una ocasión durante los últimos dos años. Hay lugar para un amplio debate acerca de los criterios sostenidos por el alto tribunal, pero sobre el Convenio 169 de la OIT en lo referente al derecho de consulta, vale la pena recordar que en una sentencia de fecha 8 de mayo de 2007, recaída en el expediente 1179-2005 la Corte dijo:

«Al advertir que la normativa que regula lo relativo a las consultas populares referidas en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Código Municipal y la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, es bastante amplia y poco precisa en cuanto al desarrollo de los procedimientos de consulta, esta Corte estima conveniente hacer uso de la modalidad de fallos que en la Doctrina, del Derecho Procesal Constitucional se conocen como «exhortativos» y que han sido objeto de profundo estudio por el tratadista argentino Néstor Pedro Sagüés. En tal sentido se exhorta al Congreso de la República de Guatemala a lo siguiente: a) proceda a realizar la reforma legal correspondiente, a efecto de armonizar el contenido de los artículos 64 y 66 del Código Municipal, en el sentido de determinar con precisión cuando una consulta popular municipal tendría efectos vinculantes; y b) para efectivizar el derecho de consulta de los pueblos indígenas, referido en los artículos 15 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y 26 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, se legisle sobre la forma cómo deben desarrollarse esos procedimientos consultivos, quién debe ser el órgano convocante y el que desarrolle la consulta, quiénes podrán participar, el momento en que debe realizarse y los efectos de los resultados obtenidos». (El resaltado es propio)

Han pasado doce años desde que el tribunal constitucional hiciera ver los problemas derivados de la falta de regulación respecto del derecho de consulta reconocido por el Convenio 169 de la OIT y el Congreso no ha sido capaz de generar una legislación apropiada. La exhortación a legislar ha sido reiterada en múltiples resoluciones por todas las magistraturas, tanto las de 2006-2011, 2011-2016, y la actual (2016-2021) por lo que resulta impreciso culpar a la actual magistratura por los problemas que ha traído el vacío legal antes señalado.

El balón en terreno del Congreso

Claro está, podemos discutir si un criterio de proporcionalidad hubiese producido un resultado menos drástico que la suspensión de actividades comerciales como se ha visto con las sentencias relacionadas con algunas actividades mineras especialmente, pero el problema central es el vacío regulatorio de larga data sobre un tema relacionado con un convenio en materia de derechos humanos que deja a la Corte con poco margen de maniobra. Por eso, más que culpar a la Corte, debemos preguntarnos, ¿por qué el Congreso no ha tenido capacidad de generar una regulación apropiada en 12 años?

Destaco el tema pues este 22 de octubre el Congreso finalmente ha dado visos de tener voluntad política de encontrar una solución al tema y se discute la iniciativa 5416 que busca precisamente reglamentar el proceso de consulta. Por otro lado, la bancada de Winaq lamentablemente ya mostró su oposición a la iniciativa. La incertidumbre para inversiones que requieren con especial atención de la aplicación del derecho de consulta puede caer drásticamente si el Congreso asume su responsabilidad.

¿Analfabetismo legislativo o cruzada autoritaria?

El punto central

Esta columna pretende dar luz sobre la pregunta que lleva por título: ¿padecen de analfabetismo legislativo crónico los miembros de la Junta Directiva del Congreso o planean una cruzada autoritaria contra el tribunal constitucional de nuestro país? Vayamos al fondo del asunto.

Hace semanas el Congreso de la República anunció que crearía una comisión especial para «verificar» el actuar de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). Como punto de partida, solicito al lector que haga a un lado su opinión respecto de la labor de CICIG, porque no es relevante para el asunto que analizamos ahora mismo. El análisis que propongo es estrictamente jurídico, legal.

La polémica comisión especial

En ese orden de ideas, el Congreso aprobó hace dos semanas el acuerdo 12-2019 que dio vida a dicha comisión de investigación y establecen que uno de sus objetivos principales es:

«Determinar la existencia de la comisión de acciones ilegales o arbitrarias por parte de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), que hayan atentado contra derechos fundamentales de los habitantes de la República de Guatemala».

La Corte le corrige la plana al Congreso

Basta con leer semejante enunciado para darse cuenta de la burda ilegalidad y la usurpación de funciones que pretendía llevar a cabo el Congreso. ¿Es acaso tarea del Congreso administrar justicia? Es obvio que no. Por lo tanto, ¿en qué cabeza cabe pensar que el Congreso «determinará» si alguien cometió un hecho es ilegal o arbitrario? Esa es una tarea reservada para los jueces y magistrados de acuerdo con el artículo 203 de la Constitución (y funciona igual en cualquier país civilizado).

Como no podía ser de otra forma, la Corte de Constitucionalidad (CC) resolvió otorgar un amparo provisional el pasado 7 de octubre (dentro de los expedientes acumulados No. 5279-2019, 5317-2019 y 5442-2019) y dejó sin efecto la comisión especial y ordenó la suspensión de sus actividades.

El Congreso contra la razón

Derivado de la resolución de la CC, la Junta Directiva del Congreso ha anunciado que denunciará a los magistrados de dicho tribunal porque dictaron una resolución ilegal que «contraviene» el artículo 171 inciso m de la Constitución porque limita, según ellos, la «facultades» del Congreso. Pero, ¿qué dice ese inciso del artículo 171 constitucional? Léase, que el Congreso puede:

«Nombrar comisiones de investigación en asuntos específicos de la administración pública, que planteen problemas de interés nacional». (El resaltado es propio)

Resalté el término «administración pública» porque la administración pública se refiere al ejercicio de la función ejecutiva del Estado. Y claro, la Constitución permite al Congreso, dentro de sus funciones de fiscalización, montar comisiones para investigar el proceder de algún órgano del poder Ejecutivo o de alguna entidad autónoma o descentralizada.

Pero cualquier estudiante de primer curso de Derecho o políticas tiene muy claro que administración pública y administración de justicia son cosas muy distintas. Por eso la Comisión especial que pretende montar el Congreso es ilegal, pues pretende inmiscuirse en asuntos propios de la administración de justicia además de, burdamente, pretender «determina» si se cometieron ilegalidades como si fuesen ellos jueces usurpando funciones de otro poder del Estado.

Por eso pregunto, ¿por qué pretenden los diputados denunciar penalmente a los magistrados de la CC? De ahí el título de esta columna: en el mejor de los casos, su incompetencia es de tal nivel que no advierten que han cometido una ilegalidad burda y del tamaño de una catedral; en el peor de los casos, intentan fraguar un golpe contra la Corte de Constitucionalidad. Sea por incompetentes o por deliberadamente planificar una cruzada contra el tribunal constitucional por mala fe, el asunto es grave.