¿Indemnizar a los diputados?

Hace unos días el presidente del Congreso dio a conocer que la legislatura anterior resolvió pagar indemnización a los diputados que no lograron su reelección. Según dijo, serán los tribunales quienes decidan si se debe pagar o no.

Quizá serán los tribunales quienes decidan. Comentaré al lector qué dicen las normas vigentes al respecto. En segundo lugar, veremos que hubo tres casos donde se discutió la indemnización para diputados y los intentos siempre fracasaron por cuestiones de forma (como siempre), pero la Corte jamás discutió el fondo.

Las normas laborales

La base del razonamiento debe partir de los artículos 102 y 110 de la Constitución. El artículo 102 reconoce la indemnización cuando se “despida injustificadamente” a un trabajador, el 110 reconoce el derecho de los trabajadores del Estado de recibir indemnización cuando sean despedidos “sin causa justificada”.

Esto es muy básico, al fin y al cabo, indemnizar significa resarcir o reparar un daño o perjuicio. La indemnización por despido busca resarcir al trabajador por los perjuicios que le ocasiona el cese injustificado de sus labores.

El Código de Trabajo, por tanto, reconoce la indemnización en caso de que exista despido injustificado en contratos de plazo indefinido. La norma general es que, en caso de contratos a plazo fijo, la terminación del plazo no es un “despido injustificado”, sino el fin de la relación laboral por definición. En este caso no se puede hablar de indemnización.

Por esta última razón, la lógica nos dice que un diputado no puede alegar indemnización “por despido” porque fue elegido por un plazo de 4 años y, en caso de no ser reelegido, su contrato llega a su fin. Pero no es tan sencillo. En más de una ocasión se ha indemnizado a funcionarios que sirven por plazo determinado y en más de una ocasión han llegado estas polémicas a las cortes, como veremos a continuación.

El decreto 56-2003 y su inconstitucionalidad y una intentona en 2005

En el 2003 el Congreso aprobó el decreto 56-2003, ley que prohibía la indemnización a diputados, presidente y vicepresidente, magistrados que integran cortes y en general todo funcionario nombrado para un plazo fijo.

Sin embargo, un grupo de magistrados del Organismo Judicial impugnó la norma por la vía de la inconstitucionalidad. En el expediente 279-2004, la Corte de Constitucionalidad (la polémica “corte del FRG”) determinó que el pacto colectivo del Organismo Judicial reconocía la indemnización por cese de funciones para magistrados y jueces y aseguró que este decreto “menoscababa” los derechos laborales reconocidos en la Constitución y declaró inconstitucional el decreto 56-2003.

En general es una sentencia con muy poca argumentación. Uno echa de menos que no exista un razonamiento referente a la diferencia que pudiera existir entre la situación jurídica de los magistrados y los diputados, pero es inexistente.

En 2005, un grupo de diputados presentó un amparo ante la “omisión” de la Junta Directiva de emitir un decreto que fijara las prestaciones que deberían recibir los diputados que no habían sido reelegidos.

El caso, expediente 318-2005 de la CC, lamentablemente, no prosperó por un error en la autoridad impugnada. Los diputados señalaron como autoridad impugnada la Junta Directiva del Congreso y según la CC, debieron señalar como autoridad impugnada al Congreso. Una pena que por un formalismo excesivo la Corte no conociera el caso y conociera el fondo. Por tanto, en ninguno de los dos casos la Corte emite un pronunciamiento sobre la viabilidad o no de indemnizar a los diputados no reelegidos.

Caso 2007

En el año 2007 el Congreso aprobaba de urgencia nacional unas reformas a la antigua ley del servicio civil del organismo legislativo. Entre las modificaciones se incluía la indemnización para todos los diputados. Sin embargo, el diputado Oliverio García Rodas accionó por la vía del amparo denunciando un vicio de procedimiento legislativo.

En expediente 3623-2007, la Corte dio la razón a García Rodas pues se determinó que los diputados votaron por declarar de urgencia nacional una moción para reformar una ley distinta a la efectivamente aprobada. De esta cuenta, la Corte dejó sin vigencia la disposición que “legalizaba” la indemnización para diputados por vicios de procedimiento.

¿Entonces? ¿Pueden indemnizarlos o no?

Como podrá apreciar el lector, hay tres casos judicializados, pero la Corte nunca ha entrado a conocer el fondo. Si nos guiamos por la interpretación de normas laborales de la primera parte de esta columna, podríamos concluir que no hay base legal para indemnizarlos.

Mi opinión es que no sería procedente la indemnización porque no hay una norma legal que así lo establezca. En España, por ejemplo, el reglamento de prestaciones parlamentarias sí reconoce el derecho a percibir una indemnización por cese de funciones para aquellos parlamentarios que sirvan por más de 2 años.

El Congreso de Guatemala podría establecer una norma similar, pero de momento no existe. Tampoco creo que la población lo permita.

El nuevo gobierno

Después de una larga transición (cinco meses), asumió finalmente el nuevo gobierno. Repasemos rápidamente los retos del ejecutivo y la situación del Congreso.

Retos del nuevo ejecutivo

La nueva administración tiene muchos desafíos. Las últimas encuestas hechas en la segunda mitad de 2019, dan cuenta que aproximadamente un 40% de la población piensa que el principal problema de Guatemala es la inseguridad; cerca de un tercio piensa que es la mala situación económica. Esas deberían ser las prioridades del gobierno.

Hay muchos temas de fondo que deberían ser prioridad. En primer lugar, la desnutrición crónica es un drama que padecen la mitad de nuestros niños. Literalmente les roba el futuro. El presidente Giammattei hizo una mención especial sobre ese asunto durante su discurso inaugural y ojalá se dediquen los esfuerzos prometidos para resolver el problema. No hay que inventar el agua azucarada. Chile, por ejemplo, es un caso interesante y otros países también lo han logrado.

En segundo lugar, rescatar la educación pública y la sanidad será fundamental. La cobertura de educación primaria llegó casi a un 99% hace diez años y ahora ronda el 78%. Recuperar cobertura y dar educación de calidad será un reto. La mano de obra guatemalteca tiene un promedio de 6 años y medio de escolaridad. Para desempeñarse en una economía moderna, esto es insuficiente. El problema es que los recursos no abundan y el sindicato de educación es un obstáculo para ello. Deberá enfrentarse a ellos con determinación.

En salud hay muchísimos más desafíos. Aumentar la cobertura será fundamental y hace falta mucha inversión en infraestructura con un presupuesto modesto dada la baja recaudación y la rigidez presupuestaria. Para variar, en salud también encontrará sindicatos muy poderosos.

En finanzas públicas hay que prestar atención a la baja relación entre recaudación fiscal y Producto Interno Bruto que, de acuerdo con cifras preliminares de SAT, podría ser la más baja desde 1995. Por otra parte, el Ejecutivo deberá negociar una ampliación al presupuesto dado que no se aprobó presupuesto para 2020. Veremos cómo navega en un Congreso tan fragmentado.

El Congreso

Por primera vez habrá 19 bancadas en el Congreso, la fragmentación más alta en nuestra era democrática. La elección de Junta Directiva se logró por un estrecho margen: la bancada ganadora, afín al oficialismo, sacó 82 votos (81 era el requerido) y la planilla de oposición, liderada por la UNE, obtuvo 77 votos. El dato más relevante es que la UNE se desgranó: 6 diputados suyos votaron por la planilla oficialista y sus votos fueron decisivos para esa victoria.

La coalición de 82 diputados que hizo posible la Junta Directiva que va a presidir el oficialista Allan Rodríguez consta de los 17 votos de VAMOS, 2 de Victoria, 6 de VIVA, los 9 de VALOR, los 3 de Unionista, 6 de UNE, los 12 de UCN, los 7 de TODOS, los 3 de Prosperidad Ciudadana, 1 del PAN, los 5 de Humanista, los 7 de FCN-Nación y 3 de BIEN. En total 13 bancadas.

La gran pregunta es si esa alianza que permitió formar Junta Directiva permitirá aprobar temas como la ampliación de presupuesto u otra legislación que requiera el Ejecutivo para hacer gobierno. Por otra parte, habrá que ver cómo se comporte la bancada UNE, la más grande del Congreso. Han perdido 6 elementos y los números pueden crecer en función de cómo avance el proceso contra Sandra Torres y el proceso de cancelación del partido.

Por último, no debemos olvidar que en las próximas semanas y meses se jugarán temas clave en el Congreso: elección de magistrados de Salas de Apelaciones y Corte Suprema de Justicia y luego elección de magistrados del Tribunal Supremo Electoral. Dependiendo de las facciones que consigan tomar mayor control en estos nombramientos, veremos quién gana el pulso de poder en instancias clave del juego político.

La elección de Junta Directiva del Congreso: tres lecciones

El pasado martes, 13 de noviembre, el Congreso eligió de manera expedita a su nueva Junta Directiva que será presidida nuevamente por Alvaro Arzú Escobar, del Partido Unionista y con Felipe Alejos, del partido TODOS como vicepresidente. La Junta Directiva presenta a 1 Unionista, 2 de TODOS, 3 de FCN Nación, 1 de UCN y 1 de VIVA.

En total obtuvieron 83 votos a favor. De esos votos, 29 fueron del partido FCN, 13 de TODOS, 10 de Alianza Ciudadana, 6 de UCN, 3 de VIVA, 3 de Movimiento Reformador, 2 del PAN, 1 de la UNE (que al día siguiente renunció de la bancada), 1 Unionista (Arzú Escobar) y 15 diputados independientes, algunos de ellos de pasado patriotero o de LIDER.

La primera lección que debemos sacar es que se mantiene esa alianza afín al partido oficial que se compone por los votos mayoritarios de FCN, TODOS, Alianza Ciudadana y los demás bloques pequeños que les apoyan. Digo se “mantiene” porque si analizamos los 90 votos que fueron necesarios para elegir a Arzú Escobar en febrero pasado veremos que la composición es similar en su núcleo. La única diferencia fue que esta vez perdieron unos cuantos votos del MR, pero los sustituyeron con votos del partido VIVA.

La segunda lección, es que el bloque afín al oficialismo tiene un techo que no sobrepasa los 90 votos. Esto es relevante porque alguna legislación, como revertir la prohibición que tienen los diputados tránsfugas de reelegirse, el intento por “disolver” (o más bien suprimir) la Corte de Constitucionalidad (que requiere reformar la Constitución) requieren mayoría calificada, es decir 105 votos. Con el techo actual, no les es posible contar con los votos suficientes.

La tercera lección es que la oposición del Congreso es inoperante. La oposición la protagoniza la UNE, el bloque más grande de la oposición con 28 diputados. Le siguen pequeños partidos como Encuentro por Guatemala, con 6 diputados, FUERZA con 1, Convergencia con 3, Winaq con 1 y URNG-Maíz con 1 más. Hay otros bloques que no han tomado una actitud de oposición total como CREO y varios diputados independientes, pero que a veces votan con la alianza afín al oficialismo y a veces fungen como oposición.

La oposición intentó postular una planilla encabezada por el diputado de Encuentro por Guatemala, Luis Fernando Montenegro, pero la alianza afín al oficialismo se adelantó en la jugada. La inoperancia de la oposición está marcada por la cercanía al proceso electoral. Para muchos partidos de oposición la idea de unir fuerzas con la UNE no es muy atractiva. La UNE se ha vuelto “la fea” de la fiesta y nadie quiere bailar con ella. Sin UNE no hay oposición y el resto de la oposición no quiere estar con la UNE.

La parálisis de la oposición dejará a la alianza afín al oficialismo la mesa vacía para legislar todo aquello que requiera mayorías simples. Ojalá y aprovechen para aprobar legislación en materia de reactivación económica, que se supone es su gran promesa y su fortaleza.

Por otra parte, la oposición solo podrá romper su parálisis si decide negociar con la impopular alianza afín al oficialismo sino quiere hacerlo con la UNE y demás bloques. Este escenario parece inverosímil, pero hará falta madurez para hacer alianzas e impulsar temas legislativos que son de interés nacional.